改革“自上而下”顶层设计不断完善的同时，改革推进如何在一县一乡一村因地因时制宜，释放“自下而上”的活力和空间是基层面临的考验。《瞭望》推出“县委书记一线深改路”专题报道，调研地方推进改革的现状、成绩与困境。点击文末可逐篇阅读。
“上面说，‘往东走’，我们就要告诉老百姓，从哪儿到哪儿才是‘往东走’。”
“全面深化改革”已经从年的“开局之年”，走进了年的“关键之年”。跨年之际，《瞭望》新闻周刊奔赴关内关外、大江南北，与数位工作在十八届三中全会《决定》落实第一线的县委书记交流一年多来改革的心路历程。
就他们自己而言，新一轮改革要解决的问题，并不是现在才有的。“任何时候，只要坐在县委书记这个位置上，每天一睁眼，就是一堆具体而微的改革难题要往前拱”；就具体工作而言，三中全会《决定》给他们的是方向引领和“壮胆撑腰”，“真正的考验，是改革推进如何在一县一乡一村因地因时制宜。”
当前，一些基层可能存在“懒*”和“惰*”现象，但《瞭望》新闻周刊记者看到相当多的基层干部，一棒接一棒地改革，积小胜为大胜地改革……河北肃宁县“四个覆盖”重塑乡村治理“组织体系”，浙江象山县“三个平台”创新“社会治理的县级模式”，辽宁本溪县“勒紧裤腰带”干成了基层医改，黑龙江青冈县力推“乡镇村经济”使这个省级贫困县在龙江逆势而上……
按照他们的实践逻辑，“只要能让老百姓切实受惠，‘针头线脑’的改革也能‘四两拨千斤’”；在他们看来，改革的实质就是利益调整，把老百姓的长远利益放在第一位，“多难的决心都能下，多大的困难都能克服”；现在，他们需要理清的困惑，是基层改革活力如何释放，“有了改革‘自上而下’的顶层设计，现在急切需要释放改革能够‘自下而上’的活力和空间。”
首在选准突破口
我国多个县（市、区），发展条件相差悬殊，风土人情差异巨大。如何因地制宜找准本地改革矛盾焦点的突破口，成为考验县委书记执*水平的一大课题。
面对《瞭望》新闻周刊记者，浙江象山县委书记李关定开门见山，年来到象山，感受最深的就是，经济发展上去后，社会纠纷和利益矛盾爆发式产生。而过去的行*管理体制与满足老百姓日益复杂的社会需求错位，社会管理因为社会组织发育不健全而基本缺位，老百姓解决问题摸不着门、找不准人。一旦矛盾纠纷不能及时解决，芝麻小事也会激出层出不穷的上访。
因此，进入新世纪后，象山改革主战场就是基层行*体制创新和社会管理制度改革。李关定决定从信访问题“主攻”象山新一轮改革。
首先，引导支持老百姓走正常的司法渠道。信访案件大多涉法涉诉。从年起，象山县*府每年拨付法院30万元，免费帮弱势群体打官司。年，由县司法局牵头，成立了司法行*法律服务中心，“通过第三方律师，帮助不懂法的人、打不起官司的人走正常法律渠道解决矛盾。”同时，又增加了社会调解功能，使得医疗纠纷、劳资纠纷、交通事故、工会维权和妇女维权等社会难点问题，都有了明确解决渠道。
截至年10月，该中心接待群众来电来访人次；接待涉法涉诉信访件；办理法律援助案件件；成功调解案件件，涉及金额万元。象山信访压力大幅下降。该中心负责人开玩笑地告诉本刊记者，“我们这是*府减负降压中心。”
随后，象山改革扩大突破口，顺应网络民情和*府廉*建设的需要，整合县长电话受理办公室、县投诉中心、县舆情信息中心、县公安局网警大队、象山港网站和象山分中心等6家民情信息机构，成立了网络民情会办中心，履行民情搜索、投诉处理和生活服务三大职能，通过“一号式”电话、短信、微博等网络服务24小时受理，并设定严格督办时间期限。
“老百姓有了这个参*议*的平台，我们可以通过网络提前沟通，不对的事情我们改正，对*风有意见的我们及时办理。”李关定更多将当前社会运行高度信息化看作提高执*效率的机遇，“网络参*议*，对老百姓来讲，就是想参与社会管理，这是推动社会管理向社会治理转型的基本动力。”
与此同时，象山决策层又因地制宜提出了县域社会应急和治安防控两个联动的创新构想，将公安警务提升为*府，成立双联中心，联动全县86家具有应急处置和紧急救援职能的部门，承担全县突发（暴恐）事件处置，应急救助，服务民生和治安防控等重要任务。
“如果不建这三个平台，老百姓办事就得去具体部门、*府机关。象山县所属*府部门和直属单位上百个，老百姓怎么找？”李关定说，三大平台把*府部门资源整合起来，有事情只要找这三个平台就行。而且，这种平台与*府职能有很大区别，“它吸收了社会力量，比如法律服务中心一半人都是律师等法律服务工作者。老百姓到这里来，不是与*府直接打交道，而是与社会第三方，社会组织打交道。”
李关定认为，这是转折性的变革，“如果再加上项目审批的行*服务中心，象山这四大中心实际上就替代了很多*府职能。”他认为，这是行*体制改革的真正内涵。
勇于碰硬
见到肃宁县委书记杨双桥，是在该县师素镇的现场办公会上。这位三中全会后履任肃宁“一把手”的主官，年底最关心的不是气氛紧张的GDP，而是全县个村的“村代会”换届，“村民代表大会换届工作做得好与坏，直接影响着‘四个覆盖’的成效和全县下一步工作的成败。”
肃宁全县35万人，29万在农村，三农问题和乡村治理成了其改革发展的“牛鼻子”。为了扭转农村社会管理“一盘散沙”的局面，“把农民重新组织起来”，原本准备年发力产业转型升级的肃宁县委班子，果断将工作重心切换到了乡村治理模式创新这个“硬骨头”上。
“只有把农村这一头护住了，才能把我们肃宁发展稳定的大局护住。”在当时县委书记安伟华的带领下，全县干部群众闯出了“四个覆盖”的农村治理新模式：通过基层*组织、经济合作组织、基层民主*治组织和群众性平安组织的全面覆盖，把农民全部纳入组织体系当中，化解各类矛盾，提供致富载体，实现了农村稳定发展。
其中，肃宁关键在于创新了村民代表大会这个基层最高权力机构，解开了*组织和村民委员会的“死扣”，做实了村民监督委员会的民主监督，构建起“*组织领导、村代会决策、村委会执行、村民监督委员会监督”的村级治理新架构，让过去畸化为“村官自治”或村委会“家族化”、“朋*化”的“村民自治”，真正回归到老百姓当家做主。
年，随着安伟华的离任，与其搭班子的杨双桥接手肃宁改革大局，继续推动“四个覆盖”的体制机制化，使得这套乡村治理模式日渐成熟。对于这场改革“接力赛”，杨双桥的解释很简单，“四个覆盖”，上级文件和会议没有提过，这是肃宁改革实践中提炼出能够解决实际问题的一整套乡村治理的方法论。只要这样干下去，坚信可以破解“三农”这道难题。
经过两任县委班子的接力攻坚，五年来，“裘皮之都”肃宁的发展局面豁然开朗，摆脱了过去依靠简单做大经济“单腿蹦”的被动局面，一举实现了经济社会“两条腿跑步”：
一方面，肃宁农村治安案件下降了49%，刑事案件下降了36%，农村信访量下降了72%；另一方面，全县农村经合组织从最初的家增加到目前的家，农业产业化率达到79.7%，农民纯收入从年的元增加到年的近1万元，四年翻了近一番；四年间，全县GDP从年的90.8亿元增加到年的亿元，财*收入从10.6亿元增加到19.3亿元，同比增长15.7%。
年7月，时任中央*治局常委、中央书记处书记的习近平获悉肃宁改革详情，对“四个覆盖”作了一段精彩而准确的批示：“把分散农民重新组织起来，是加强农村社会管理，推进农村发展的现实需要。肃宁县推进‘四个覆盖’进一步健全了农村基层组织群众、宣传群众、服务群众的组织体系，对加强农村社会管理、推进社会主义新农村建设具有重要意义。效果也不错，值得总结推广。”
重在做强基层
“基础不牢，地动山摇。”30多年的改革开放，任何级别的*府干部都明白这八个字的分量。令人遗憾的是，现实中，县乡尤其是乡村，权力上收，财力弱化，基层贫弱一直是较为普遍的现象。
对此，不少专业研究人士将其归罪于财税体制改革的不完善，或者省级以下分税制改革的不彻底，更或者是地市财税的“挑肥拣瘦”等等客观原因。然而，在一域之内谋划发展重心和利益分配格局时，地方主官能够有做强基层的全局胸怀、主动精神和改革胆略，同样重要，同样可能因此扭转局面。
近年来，黑龙江省经济社会发展，走得较为艰苦。但《瞭望》新闻周刊记者调研中发现，该省也有一些曾经的落后地区，通过大胆改革，经济社会发展逆势而上。比如绥化地区，三年来结合本地实际，创新“乡镇村经济”和“异地经济”，“关键一招”就是壮大县乡经济、做强基层财*。
年初，担任过宾县和双城两任县委书记的朱清文履任绥化市委书记，深刻地感受到，乡村是当前财*支出的沉重负担，仅靠上级财*和转移支付，只能维持，难言发展。只有将基层改变为地区经济发展财源建设的主要生长点，乡村才能彻底走出困境。
“乡镇村经济”的创新之处在于，乡村招到的项目，地方财税收入归乡镇或用于村集体，建立税收分成向农民、农村倾斜机制；“异地经济”核心思路是，资源禀赋和地理条件差的县乡，可以跨乡跨县将其招商项目落户在发展条件优越的地区，两地之间按比例财税分成。一域之内，资源优势贫县富县共享，创造了一条劣势地区依靠自身招商创业、创造财富、加快发展、缩小差距的新路子。
如此激励下，绥化的县乡工业经济发生了翻天覆地的变化。～年，绥化市共上投资千万元的乡镇村项目个，总投资亿元。乡镇财*收入保持60%以上增长，收入超千万元乡镇达65个，超亿元乡镇达6个。即使形势严峻的年，乡镇村经济仍然保持攀升态势。1～10月份，绥化规模工业增速13.6%，超过全省增速11.2个百分点，工业增加值仅次于大庆和哈尔滨。
作为省级贫困县，绥化青冈县委书记王雪峰告诉本刊记者，近年来，正是乡镇村经济支撑了青冈这个“弱县薄地”逆势上行。在全省艰难的年，青冈县GDP增长7.3%，财*总收入实现增长14%，固定资产投资增长10%，城镇居民收入和农民人均纯收入均增长15%，发展态势位居全省前列。
采访中，本刊记者在辽宁本溪满族自治县也遇到了类似故事。本溪县“八山一水一分田”，全县人口30万人，其中农业人口20万人，山区农村看病难的问题一直较为突出。年，地方预算收入只有1.3亿元的情况下，时任本溪县县长的李景玉就下定决心推动城乡医疗卫生体制改革，从“抢救”功能日渐萎缩的乡镇卫生院开始，一点一点往前拱。
年担任县委书记后，本溪县的财税收入规模扩大，本溪县医改的投入也逐步加大。这期间，本溪县咬紧医改不松劲，不但理顺了乡镇卫生院管理体制，稳定了卫生院队伍，还健全了覆盖全县的个村卫生所，形成了较为完善的县乡村三级卫生服务网络，基本解决了乡村“看病难”的问题。
难能可贵的是，李景玉离任后，年履任县委书记的于庆伟继续接棒笃力深化本溪县医改，到年3月1日，全县卫生院和村卫生所全部实施国家基本药物制度，又大大缓解了乡村居民“看病贵”的问题，而且把医院改革。这种做强基层的勇气和胆略，使得这个经济发展在全省并不起眼的民族自治县，走在了全国医改的前列。
冀盼依法改革
采访中，《瞭望》新闻周刊记者不断把社会舆论指责基层干部落实改革存在“懒症”、“惰*”的疑问抛给这些县委书记，他们大多并不争辩，并且不否认有此类现象，但同时也讲出了当前改革落实中不少客观现实矛盾：
一者，重点突破与系统推进的矛盾。从改革全局来看，重点领域“牵一发而动全身”，关键环节“一子落而满盘活”，以这些重点领域和关键环节为突破口，可以对全面改革起到牵引和推动作用。但基层落实中发现，有些改革之间关联性和耦合性研究还不够，局部突破了，但全局尚未配套，影响改革实效。
比如工商登记制度改革，现在工商管理部门落实很快，改革也很彻底，这就对多部门联合监管提出了更高要求。但是，工商与质检、税务、公安、银行、金融机构等职能部门的数据共享和交换机制还未建立，相关部门后期监管的措施也还没有出台，基层*府如何执行？再比如行*审批制度改革，审批职能进一步归并，审批流程也进一步简化，则更需要*府加强后续监管，但社会信用体系尚未跟进，基层*府如何有效监管？
二者，基层力量配置与改革的要求不匹配。根据市场化改革的要求，要把该由市场决定的事交还给市场,把该由社会承担的事交给社会组织，但从全国县级层面来看，社会组织发育滞后，社会服务承接能力明显薄弱。又比如，审批制度改革后，更加重视事中事后监管，尤其是行*执法方面，城管执法人员不足。然而，省里又对执法公务人员编制暂停审批，造成专业执法队伍欠缺。
三者，重大项目审批难问题。国家发展改革委投资司一位负责人日前公开介绍说，目前项目审批核准制所涉前置审批和前置手续，大数是50项，按行*许可法的要求，每一项20天，可以延长到30天。这意味着，50乘以20就是天，乘以30就是天。面对市场主体，基层*府对此无能为力。
这些矛盾从另一个层面反映出，部门权力和部门行为对基层*府的改革形成了强烈的影响。一位县委书记对此深有体会，“一方面，部门将责任无限向下推，用行*命令代替*府职能；另一方面，基层*府权责不对称，责任越来越大，权限越来越小，限制了基层自下而上的改革活力和改革空间。”
也因此，与县委书记交流过程中，《瞭望》新闻周刊记者意外发现，这个被社会舆论认为惯于发号施令的群体，最头痛、最反感的竟然就是行*命令。他们普遍对关于全面推进依法治国的十八届四中全会《决定》更为期待，好几位县委书记都向本刊记者强调，“新一轮改革，一定是全面依法治国基础上的全面深化改革，而不能再用行*命令推动改革。”
县委书记的创新困惑
面对年全面深化改革的“关键之年”，来自沿海地区的一位县委书记在受访中向《瞭望》新闻周刊记者讲述了自己在具体工作中几个“仅靠基层力量无法解决的问题”：
一是对改革风险把握不准。现在中央要求对看准的事情要大胆地试、大胆地闯，基层也在呼吁上级部门放权，但是担心这种试和闯就在于怕违法违规。因此，一遇到法律*策瓶颈，就不敢突破，也造成少数干部惧怕和排斥改革。主要是改革风险一旦是负面的，就会对改革者产生影响，甚至危及*治生涯。
二是感到改革压力较大。主要担心改革的实效与群众期盼还有不少差距，特别是财*预算制度、户籍制度、城乡统筹等一系列改革实施后，基层在基础设施建设、公共服务配套、社会保障等方面财*压力等问题日益突出。
三是不知道改革的边界在哪里。现在中央已经明确了深化改革的总体部署，明确了顶层设计，省、市也基本明确了改革的方向和范围，但县一级层面对改革的边界还是比较迷茫，不知道哪些根据上级部署执行即可，哪些领域可以积极探索、先行先试。
四是有些改革基层虽有动力却没权力。比如，推进海洋资源配置改革，自年底其所在县成为国家海洋综合管理创新试点县以来，国家海洋局、省市海洋与渔业局等上级主管部门均表示支持该县开展海洋管理创新，鼓励先行先试，但并没有给予相应的*策。该县选取开展的海域储备试点，去年上半年就已向上级海洋局提出海域使用权储备申请，但至今尚未批复；无居民海岛开发中遇到的最大问题是海岛使用权证不能像土地证一样分割出让，影响开发建设，国家海洋局、省海洋局也看到此问题，但仍比较慎重。
“长此以往，当基层发现问题时，不是考虑如何破除制度障碍，使生产活力得到及时解放，为上级改革提供‘样本’，而是更寄希望于顶层设计。”他希望从年开始，自己的这些担心都能逐步得以消除。■（《瞭望》年第4期）
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